湘公提案复字〔2019〕1号                    B类

同意公开

对省十二届政协二次会议第0629号提案的答复

罗伟宏委员：

　　您提出的第0629号提案暨《关于规范养犬行为的建议》收悉，经研究，并综合湖南省卫生健康委、湖南省住房和城乡建设厅意见，现答复如下：

　　一、目前我省养犬工作管理现状

　　2019年1月，省公安厅治安总队我省各市州城市养犬管理工作进行了初步调研，了解了牵头部门、工作机制、养犬管理工作的主要做法或工作典型、管理中存在的主要问题，听取了各地关于城市养犬管理的意见建议，根据此次调研和近期掌握的情况，我省养犬管理概况如下：

　　（一）部分城市完成了专门立法。目前，株洲、湘潭、郴州、长沙完成了立法工作，先后出台了《株洲市犬类管理办法》、《郴州市市城区养犬管理办法》、《湘潭市城区犬类动物管理规定》、《长沙市养犬条例》，对相关部门的管理责任进行了明确，对城区规范养犬进行了规定。其中，长沙市于2006年颁布了《长沙市城市养犬管理规定》，此后又从2014年起成立专门工作小组推进养犬立法工作，并于2018年10月15日正式颁布《长沙市养犬条例》，拟从2019年5月1日期施行。娄底从2018年初开始积极筹划地方立法工作，在充分调研的基础上起草了《娄底市城市养犬管理办法》，从免疫与许可、管理规范、部门职责、留检与经营、监督管理等方面进行了明确，目前尚未出台。

　　（二）尚未建立联合管理工作机制。目前，管理机制分为三种形态：一类娄底市由城市管理和综合执法局牵头；二类长沙、株洲、怀化、郴州、湘潭、常德等6个市公安机关实质上在牵头开展城市养犬管理，但尚未建立多部门协作工作机制，基本上是公安机关单独处置。其中，长沙、怀化、常德市公安局由治安支队负责，郴州市公安局由治安支队城管大队负责，株洲市公安局由综合管理支队负责、湘潭市公安局由公交治安管理支队负责，公安内部的负责部门各不相同。三类邵阳、永州、益阳、湘西、岳阳、衡阳、张家界等7个市州尚未明确牵头部门，相关职能部门也未建立联动机制，城市养犬管理工作未开展。

　　其中，作为城市养犬管理问题的难点，收容流浪犬、违规犬只工作，目前有两种不同模式：株洲市由株洲市公安局于2013年7月采取购买服务的方式与动物保护协会开展合作收容流浪犬和违规犬只的工作。这种工作模式专业文明，为市民接受。株洲的做法得到了省内外同行的充分肯定，我省湖南卫视、经视频道先后予以了采访报道，“2018年全国犬类管理研讨会上”株洲也作了经验介绍。经过几年来的实践，株洲犬只收容工作取得了明显效果，市区流浪犬大幅减少，扰民和伤人事件很少发生。据统计，全省2017年因狂犬病伤亡人数株洲最少。郴州市公安局经过多次筹划和争取，经市政府批准将郴州市流浪犬收治中心与市公安局警犬训练基地统一规划建设，纳入市公安局“六中心一基地”项目建设，通过了立项、规划、设计等程序。按照“满足需求，长远规划”的目标，郴州计划建成功能齐全、设计合理、能同时收容200只犬的专门留验场所，以满足未来城区收容流浪、无主犬只的需要。

　　 (三)相关职能部门在各自履行职责。公安机关主动处置涉犬类警情，无论城市养犬管理牵头部门是否是公安机关，公安机关都从维护人民群众安全的角度出发，是按照惯例主动承担了涉犬警情舆情处置、狂犬、野犬的捕杀等工作。近年有两起典型案例：（1）2017年12月31日15时许，长沙市金盆岭派出所接到群众求助报警：称在天心区芙蓉南路水玲珑理发店门口有人被狗咬伤。随后金盆岭派出所值班民警宰证实当事金毛犬攻击、咬伤多人的危害事实、且具有继续伤害无辜群众的行为，现场又找不到狗主人的情况下，对金毛犬果断扑杀，依法处置。随后，该警情的处置现场照片及视频被路人拍摄并传播到了网上。违法行为人周志新及周尚文通过网络看到这些照片及视频后，分别在微博和微信朋友圈内对辅警陈某进行公然辱骂，后两人均被依法行政拘留5日。长沙市公安局针对这起网络舆情，及时进行处置，并召开新闻发布会，澄清事实。（2）2018年5月1日，湘潭大学校园内连续发生流浪狗追咬学生事件，造成两位学生受伤，后经发酵造成网络舆情爆发。当地派出所在接到学校报警后，第一时间赶到现场进行处置，将当时5条流浪狗驱散，后期公安机关协同湘大开展流浪狗的诱捕工作。湘潭市公安局指导湘潭大学就网络上“撕咬”一说进行了澄清，通过相关媒体发布《湘大迅速开展校园流浪动物集中清理行动》情况通报，对事件处置工作进行了报道，争得了媒体的正面回应，舆情趋向缓和。城市管理部门根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十五条之规定，加大了对饲养家畜家禽影响市容和环境卫生管理工作力度，并要求各级城市管理部门根据各地职责分工情况负责指导和监督公园、城市公共绿地、城市广场、街道等场所设置犬只禁入标识；查处违法占道进行犬只经营活动和犬只排泄物不及时清理等影响市容环境卫生的行为。畜牧兽医部门负责犬只免疫，对犬进行免疫接种，犬群中狂犬病疫苗免疫率达到70%以上。卫生健康部门开展宣传、加强动物免疫和做好动物咬伤后暴露处置等一系列综合防控措施，狂犬病报告病例数显著下降，从1978年的625例下降到2018年的78例，下降幅度达87.52%。

　　二、养犬管理目前存在的主要问题

　　（一）无养犬专门立法。狂犬病属于人畜共患的疾病，目前涉及犬类的相关法律法规散见于关于传染病、动物疫病及动物养殖相关的法律法规之中：一是从传染病角度。1991年12月6日由卫生部发布的《中华人民共和国传染病防治法实施办法》针对城市养犬问题，在第29条对畜牧兽医、卫生部门、公安机关的职责有所规定。而2004年8月由全国人大常委会修订，12月施行的《中华人民共和国传染病防治法》删除了关于城市养犬的规定，只明确“狂犬病”作为乙类传染病由卫生行政部门负责防治及监督管理工作，公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。1995年湖南省政府曾出台的《湖南省狂犬病防治办法》，已于2011年1月30日废止，省政府《湖南省物业管理条例》中对城市养犬有相关规定，但没有具体实施细则。二是从动物疫病防治角度。2015年4月修订的《中华人民共和国动物疫病防疫法》规定，畜牧兽医主管部门主管动物防疫工作；动物卫生监督机构负责动物防疫的监督管理及执法工作。其中，第七十三条、第七十四条规定“对饲养的动物不按照动物疫病强制免疫计划进行免疫接种”由动物卫生监督机构进行处罚；“对经强制免疫的动物未按照国务院兽医主管部门规定建立免疫档案、加施畜禽标识的，依照《中华人民共和国畜牧法》进行处罚”。三是从畜禽养殖角度。2015年修订的《中华人民共和国畜牧法》第四十四、四十五条也与《中华人民共和国动物疫病防疫法》呼应，明确“从事畜禽养殖，应当按照《动物防疫法》规定，做好畜禽疫病的防治工作，并按照国家关于畜禽标识管理的规定，在应当加施标识的畜禽的指定部位加施标识”；第六十八条，在销售、收购环节违反加施标识规定的，由畜牧兽医行政部门进行管理、处罚。畜牧兽医主管部门，要建立免疫档案、数据库。2006年农业部第67号令《畜禽标识和养殖档案管理办法》，已规定农业部制定并公布畜禽标识技术规范，畜牧兽医行政主管部门负责畜禽标识和养殖档案的监督管理工作，省级动物疫病预防机构统一采购畜禽标识，逐级供应，针对规范畜禽标识的规范编码进行了规定。附则还规定，猪、牛、羊以外的其他畜禽标识实施时间和具体实施措施由农业部另行规定。目前来看，农业农村（畜牧兽医）行政主管部门对于包括犬类在内的其他畜禽的标识管理，有规范管理的意图但目前尚未实施。

　　综上分析，虽然市州对城市养犬的立法工作有尝试，但国务院没有关于城市养犬管理的专门法律法规、条例、办法，我省也没有全省性的立法；另外，关于“狂犬、野犬”的认定标准等都没有明确，公安机关因保护群众生命健康的需要而予以紧急捕杀、暂扣等工作，也缺乏充分的法律依据。

　　（二）无协同治理机制。一是牵头部门不明确。由于犬类管理工作复杂、麻烦多、处置难度大、协调难度大等原因，牵头部门一直未明确；我省个别市最初成立了养犬管理工作议事协调机构，但逐渐演变成公安部门单打独斗的局面，相关职能部门未统筹协调，日常管理较混乱，未形成合力，未建立长效管理机制。二是工作保障不到位。缺少专项经费以及犬只留验所，设置犬只留验所是养犬管理工作中一个基础环节，没有专门的犬只留验场所，无法开展扣押、收容流浪犬、无主犬，捕杀狂犬、野犬等工作。我省部分市州虽然一直在筹备建设，但因为经费及国家政策的原因，始终没有全面落地。三是管理的社会配合度不高。城市养犬特别是野犬（流浪犬、无主犬），所造成的卫生、安全隐患确实较多，群众也确是有将其尽快纳入管理的需求，但长期以来养犬、猫等并没有实施免疫、备案的习惯，也缺乏必要的社会宣传，养犬人环境卫生意识、文明意识参差不齐，携犬上街，甚至进入饭店、市场、医院等公共场所也没有受到场所制约；要实施管理，要强制性免疫、加施标识等，养犬人的主动配合度不高，如进一步实施定位、涉及收费等则会遇到较大阻力。

　　三、改进城市养犬管理的意见建议

　　近期，人大、政协代表均对养犬管理问题提出了议案。综合省公安厅、省住房和城乡建设厅、省卫生健康委的意见，我们认为城市养犬问题也确实是亟待解决的问题。建议从“认识、立法、机制、社会、宣传”五个角度去解决。建议：

　　（一）解决思想认识问题。一是要认清城市养犬管理的首要问题还是管控犬伤人。该问题主要有非狂犬伤人、狂犬伤人导致人感染两类情形。狂犬病报告死亡数一直位居我国法定报告传染病前列，给人民群众生命健康带来严重威胁，而狂犬病是由狂犬病病毒感染引起的一种动物源性传染病，99%的人间狂犬病是由犬引起。因此，预防动物狂犬病是消除人狂犬病的根本措施，所以管控好源头，犬类的免疫、疫病的监测是根本。二是城市养犬的次要问题是影响市容。犬类在城市街道随地大小便、进入饭店、市场、医院等公共场所，致使犬类随地便溺，严重破坏了市容环境卫生。三是城市养犬应由传统的管理向社会共同治理方式转变。城市养犬涉及多政府多部门、也涉及政府与社会组织、与群众相互协同治理实现，实践中表明法律依据、政府行政资源的不足以支撑政府大包大揽式的传统管理方式。而且，目前部分城市在养犬管理中要求办理“养犬证”、限制犬类数量，既不符合“放管服”管理改革的大势，也缺乏上位法依据，属于增设许可、限制权利的做法，是否符合“立法法”的精神值得商榷；而且，以现在的信息化条件，养犬人在对犬类免疫时即可加施标识、备案登记相关信息，政府各部门通过共享数据方式可实现犬类的溯源或追踪，养犬人到公安机关办理“养犬证”也属于重复的行政行为。

　　（二）制定省级规范性文件。目前周边6省市中，广东省、广西壮族自治区、贵州省、重庆市从省（市）政府层面出台了城市养犬管理规定。在国家尚未出台关于城市养犬规定前，建议我省也可参照周边广东、广西、贵州、重庆等地做法，由省政府牵头出台关于全省城市养犬管理规定或指导性意见。但指导性意见应该与已出台的规范性文件有所不同，主要应是《传染病防治法》《动物疫病防疫法》《畜牧法》以及《治安管理处罚法》等相关法律法规的梳理，规范管理执法的有关程序，而不应该增设公民的法定责任或新增罚则，可明确“烈性犬、大型犬”的禁养条款，明确“野犬、狂犬”的捕杀标准、捕捉条件、程序、暂扣犬只的条件、程序、寄养的时限、逾期不领取的处理方式、寄养费用等事项。而农业农村（畜牧兽医）部门要完善部门管理办法，明确“狂犬”、“野犬”（流浪犬、无主犬）、“大型犬”、“烈性犬”的认定技术标准；如：可将没有免疫、加施标识、备案登记，或虽有备案但被遗弃的犬视为“野犬”（流浪犬、无主犬），可予捕捉、暂扣，这样能督促养犬人履行对所养犬的免疫义务并备案；同时，还要参照猪、牛、羊畜禽标识管理，规范犬类免疫标识（免疫牌）、《犬类免疫证》标准。

　　（三）建立部门协同管理机制。如前所述，城市养犬并不涉及对人的行政强制措施，由公安机关牵头并不能从源头管控入手对犬类实施实际有效的管理。建议：按照《国务院办公厅转发公安部等部门关于进一步加强和改进城市养犬管理工作意见的通知》（国办发[2019]19号）文件精神，在省政府办公厅领导下，由农业农村（畜牧兽医）部门牵头，成立动物卫生监督、城市管理和行政执法、公安、工商、卫生健康、食品药品以及银保监等部门组成的协调机构，负责组织、协调好城市养犬治理工作。分工为：农业农村（畜牧兽医）部门按照“犬类出生即进行强制免疫”的原则，农业农村（畜牧兽医）负责对所有城市犬进行强制免疫、加施标识（免疫牌），发放《犬类免疫证》等，登记备案并上传数据库，切实把好城市养犬的第一关；养犬人可通过有关信息系统平台，在更换养犬人时自行更换备案信息，实现犬与养犬人信息的实时绑定，以便明确法律权利、责任，政府相关部门共享数据库信息。同时，畜牧兽医部门负责犬只留检工作，提供“野犬（流浪犬）收容场所”，为动物卫生监督机构执法过程中暂扣的犬类提供后续管理服务。农业农村（畜牧兽医）所属的动物卫生监督部门负责动物防疫的监督管理执法工作。对不按照动物疫病强制免疫计划进行免疫接种、对经强制免疫的动物未按照国务院兽医主管部门规定备案登记、加施畜禽标识的依法进行处罚；还要依法组织对野犬（流浪犬）进行扣押，对狂犬组织捕杀。卫生健康以及食品药品管理部门负责人用狂犬疫苗的供应和注射、病人的治疗，积极协调落实医保政策，继续实施在农村地区将狂犬病暴露免疫预防处置费用纳入医保报销范围政策，并提高报销比例；加强狂犬病监测和疫情处置，对狂犬病疫情和一犬多伤事件全面开展流行病学调查，采集狂犬病病例相关标本并进行检测，了解和评估狂犬病病毒流行情况；对发生狂犬病疫情的县市区加强督办；按照《狂犬病暴露预防处置工作规范》提高狂犬病暴露处置率。城市管理和行政综合执法部门依法查处养犬影响市容环境卫生的行为，指导和监督公园、城市公共绿地、城市广场、街道等场所设置犬只禁入标识；查处违法占道进行犬只经营活动、犬只排泄物不及时清理等影响市容环境卫生的行为。公安机关负责查处打击因犬引发的违法治安管理和违法犯罪行为，配合有关部门开展相关执法和应急处置工作；如：协助动物卫生监督机构执法，协助捕捉流浪犬、捕杀狂犬等工作。工商行政管理部门负责集贸市场犬只以及犬类制品的销售等经营活动的监督管理；银保监局负责推出犬类伤人等保险品种。

　　（四）引导社会组织参与养犬治理。借鉴推广株洲等地工作经验，解决野犬（流浪犬）的收容、扣押问题。由畜牧兽医部门具体实施，组织社会力量，发动社会爱狗人士、熟悉相关专业知识的人员成立小动物保护协会，并建立犬只留验所等收容流浪犬的场所。政府划拨专项经费购买小动物保护协会的社会服务，弥补协会的经费不足问题，依托流浪犬收容所收容、扣押、留验流浪犬只。同时，还要指导犬类相关的各类协会的有关组织工作，协助做好养犬管理工作。

　　（五）开展文明养犬及疫病防治宣传。在省政府领导下，畜牧兽医部门牵头，各部门共同参与，充分利用各种形式广泛开展狂犬病及文明养犬的宣传教育工作。畜牧、动物卫生监督部门宣传引导养犬人自觉主动为动物免疫；城市管理和行政执综合法部门城市积极教育引导群众文明饲养犬、猫等宠物；卫生健康部门普及狂犬病防治知识，强化群众对狂犬病危害严重性的认识，降低犬伤暴露机会，教育群众正确处理犬伤伤口以及到狂犬病暴露处置门诊进一步处理的知识，减少感染风险；房管部门宣传引导业主委员会、物业服务企业协助有关行政管理部门开展城市养犬管理和宣传工作，

　　湖南省公安厅

　　2019年6月5日

联系单位：省公安厅督办室

联系电话：0731-84597726

抄送： 省政府办公厅

省政协提案委